六十一条涉嫌“一条两用”

　　物权法草案第六十一条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。下列事项应当依法经本集体村民会议讨论决定：(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；(二)个别农户之间承包地的调整；(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法；(四)集体企业的所有权变动等事项；(五)法律规定的其他事项。”王从军认为，从该条款内容的结构上看略有不妥。本条内容实际上是分为两个独立的部分，第一款的规定是确定了农民集体所有不动产和动产的归属问题，第二款的规定是在确定村民会议讨论涉及集体所有财产有关事项的范围。我们可以与《草案》的前一条第六十条“城镇集体所有的不动产和动产，属于劳动群众集体所有。”对比一下，该条简单明了只确定了城镇集体所有的不动产和动产的归属，并没有列举有关民主议定程序适用的范围。第六十一条似有“一条二用”之嫌，所以建议物权法将此条两款一分为二，对农民集体所有不动产和动产的归属和村民会议的议事范围分别进行规定，这样条理会更加清晰。

　　应该关注两次承包

　　草案第六十三条规定：“农民集体所有的土地等，应当依法实行家庭承包经营。”该条规定沿续了原有法律精神，依旧确定了农民集体所有土地的经营方式是家庭承包经营。王从军认为，就农民集体所有土地的经营方式，不宜千篇一律一成不变地走老路，完全可以根据已经积累的经验进行改革。不可否认的是家庭承包经营在较长的一段时间以来给我国农村经济带来的巨大贡献，其合理性决定这一经营形式必将长期存在。但是，我们仍然不得不面对全世界都少有的这样一个地少人多的现状，在如此有限的土地范围之内，现行的这种极其分散不成规模的家庭经营方式，已经严重束缚了农村经济的发展。国际上已经很成功的大型农场经营方式除在个别国有农场之外，在我国广大农村很难推广，其主要原因就是在于，现行法律规定的这样一种过于松散的家庭经营方式，无法集合土地资源进行综合利用。另一方面，农村人口向城市的大量流动，也使土地实际经营者与承包经营者不是同一人的现象相当普遍。可喜的是在一些地区已经出现了一种新的经营模式，村集体将土地承包给家庭，家庭承包人再将土地返包给集体，最后由集体统一利用的经营方式，从表面上看解决了土地资源如何整合利用的问题，也取得了一定成绩。但是，这正是现行法律制度所制造的一个怪现象，土地要由集体承包给农民，农民又要再返承包给集体，第一个承包本身是不是就是一个无用功。而且这里必然会存在不稳定的因素，在承包与返承包的两个合同过程之中，由于种种原因，不可回避地可能出现个别人的不同意见，如何来统一思想就是一个很大的难题。那么为什么不换一种方式，反正也要返承包给集体，由集体来统一调整，为何不可以不发生第一次承包呢？
　　王从军建议，该条增加“或以全体集体成员同意的其他经营方式进行经营”为妥。这样由全体集体成员共同决定集体所有土地的经营方式，其收益按一定方式归全体集体成员所有，既没有改变土地集体所有的性质，又可以充分发挥集体土地资源共享的优势，避免了现在变通的二次承包的缺点。

　　撤销权保护了农民利益

　　草案第六十四条规定：“集体经济组织或者村民委员会的管理人作出的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。村民会议通过的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。”该条的一个明显特点，赋予了农村集体成员对“管理人”、“村民会议”侵害其合法权益的决定的撤销权。其出发点主要是针对个别“管理人”为谋取个人或小团体利益，自己作出或操纵“村民会议”以村民集体的名义作出损害集体成员利益的决定的行为，通过法律形式赋予了集体成员通过诉讼行使撤销权的权利。随着近年房地产开发巨潮的兴起，在众多的农村集体土地征用为建设用地的案件中经常遇到类似情况，某些征地单位为了节省征地成本，或者是地方政府为了截留征地补偿费用，在暗箱操作时，或是由村干部私自将公章盖在不公平协议之上，或是道貌岸然地做表面文章，操纵村民会议通过不公平协议，表面上是履行了民主议定程序，而实质上仍是侵害了村民集体的合法权益。而物权法草案的这一规定，显然是对村民利益起到了保护作用。
　　草案第六十四条虽然赋予集体成员的撤销权，由于其条文规定得过于笼统，实际操作必然会遇到障碍。如根据该条规定，既然是村民会议的决定，其决定的通过必然是得到多数人的同意，如果这一决定只侵害了一个或几个人的利益，直接的利害关系人可以行使撤销权。如果是这一决定侵害了包括已表示同意决定的人在内的多数或全体成员的利益时，对于这一多数人已认可的决定，其他不同意见的人还能享有撤销权吗？王从军认为，应该对撤销权行使的主体条件作以更加明确的规定，或是只要侵害了集体成员的利益，不论其侵害的范围有多大，任何受损害的人都有权利以自己的名义行使撤销权，或者是要求符合一定人数或其他条件的主体才可以行使撤销权。
　　另外，从立法目的来讲，物权法的调整范围是确定物权、保护物权，物权包括所有权、用益物权、担保物权，也就是物权法所要确定的权利与义务，应当围绕这些物权来进行。草案第六十四条两款条文均规定作为撤销权行使的前提是侵害集体成员合法权益，这一“合法权益”的概念过于宽泛容易造成误解。比如，如果是集体经济组织的管理人或村民会议作出了一项错误的有关计划生育的决定，它当然也是侵害了村民的合法权益，可是村民如果依据物权法来行使撤销权显然有些滑稽并不适合。王从军认为，可以将此条中的“合法权益”修改为“源于物权的合法权益”，这样就可以避免造成法律被不当使用的问题。

　　征地规定没有尊重农民利益

　　草案第一百三十七条规定：“征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告之土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定，任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。”
　　物权法草案的这些规定显然参照了相关法律法规，如《土地管理法》及其实施细则等。但是，草案基本上是沿用了原有法律的提法，没有纠正原有法律中不尊重农民权利的缺点。王从军认为，农民的物权与其他社会成员的物权应当得到同等的尊重和保护，物权法有必要对此内容作出修改。
　　第一、物权法应当赋予被征地农民土地承包合同中止时的协商权。众所周知，现行《土地管理法》及其实施细则都没有提到征地过程中被征地农民拥有什么权利。实施细则第二十三条对征地程序作了详尽的规定，但从建设项目的论证，到征用农地方案的批准，整个过程始终没有被征地农民的参与，而农民参与这一过程的权利是《农村土地承包法》所规定了：该法第二章第二十条规定，耕地的承包期为三十年；第二十五条规定国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同；这一权利也是《合同法》所规定的：按照该法规定，合同的订立、履行、变更、终止、解除等等都必须由当事人协商一致。既然其他合同的订立、履行、变更、终止、解除等等都被要求必须当事人协商一致，为什么土地承包合同中止的时候农民不能参与协商呢？
　　第二、物权法应当赋予被征地农民要求得到合理补偿的权利。物权法草案规定“征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人”，就是说，补偿标准是征地方预先单方面决定的，农民只是被“告知”，而没有讨价还价的权利。而且，现行《土地管理法实施细则》第二十五条已经作了很“硬”的规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调”，“协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”既然补偿标准是政府有关部门单方面决定并公告出来、又由作为征地方的政府裁决，而且“不影响”征用土地方案的实施，农民还有什么权利呢？
　　第三、物权法应当重新制定征地补偿标准，保证被征地农民得到合理补偿。现有征地补偿标准的不合理之处至少有二：一是土地收益的计算方法有问题。现有征地补偿费是按所征地前三年一亩地平均年生产总值8到30倍的标准补偿的，那么，既然征地补偿是对被征地农民未来生活的补偿，为什么要往后看，按照过去的土地收益水平来确定补偿标准，而不往前看，按照预测的未来土地收益，或者，按照被征地作为建设用地时的实际收益来设计补偿标准呢？全国人民都在奔小康，难道只有被征地农民必须按照过去的收入水平取得收入吗？二是现有的补偿标准只考虑了土地作为经济要素的收益，而基本上忽略了中国农村土地特有的社会保障功能：对于被征地农民来说，土地是生存和就业的唯一保障，被征地时不给予社会保障的补偿，不仅对于农民是不公平的，也可能带来社会不安定因素。今天我们制定物权法，应当纠正现有法律的这些不合理规定，而给予农民合理的权益保障。