一项意义重大的制度
与五个月前，省人大常委会法制委员会增设备案审查处时一样，《辽宁省人大常委会规范性文件备案审查工作程序》(以下简称《工作程序》)的施行也没有引起人们的多少关注。
“对规范性文件实行备案审查，可以有效地纠正侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，确保规范性文件不与法律、法规相抵触，从而保障和维护最广大人民群众的合法权益，实现社会公平、正义。”省人大常委会副主任朱绍毅表示，规范性文件备案审查制度，意义重大。
【专访】
“依法撤销违法、不适当的规范性文件”
受访人：钱兴林 省人大法制委员会副主任委员
辽宁法制报：很多人都不清楚“备案审查”是怎样一种制度。
钱兴林：备案审查工作涉及两方面内容，一是备案，二是审查。其中备案是基础，是全面了解和掌握规范性文件的制定情况，便于备案机关进行审查。而审查是目的，是在备案基础上，由备案机关主动或应相关法定主体的要求对规范性文件进行审查的行为。
辽宁法制报：都哪些规范性文件需要备案审查？
钱兴林：《辽宁省实施<监督法>办法》中规定，备案审查的规范性文件包括：县以上人民代表大会及其常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定；省和较大市的人民政府制定的规章；县以上人民政府发布的决定、命令；省和较大市的人民政府、自治县人民政府依法对地方性法规、自治条例、单行条例在具体应用中的解释。
辽宁法制报：规范性文件的审查有几种方式？
钱兴林：分被动审查和主动审查两种方式，其中前者为主，后者为辅。
辽宁法制报：是不是只要公民认为政府的规章、决定不恰当，都可以向人大提出审查要求？如何正确运用规范性文件审查方式？
钱兴林：应该说，由特定国家机关、公民、法人和其他组织向人大常委会提出对规范性文件的审查要求和审查建议，以此来启动审查程序，这就是被动审查。
根据《工作程序》的规定，市人民政府、市中级人民法院和人民检察院，认定市人大及其常委会作出的决议、决定不适当的；市人大常委会认为省人民政府制定的规章、决定、命令和对地方性法规的解释不恰当的，可以向省人大常委会书面提出审查要求。而其它国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为备案审查的规范性文件不适当的，可以向省人大常委会书面提出审查建议。
“提出审查要求”和“提出审查建议”内涵有所不同。提出审查要求是启动正式审查的程序；而提出审查建议，能否进入正式审查的程序，则要经过常委会工作机构进行研究，看是否必要。当然，公民、组织提出的审查建议的法定权利一定会得到充分尊重。
辽宁法制报：审查中，如果发现规范性文件存在违法情况，如何处理？
钱兴林：无论是审查下级人大作出的决议、决定，还是审查同级政府的决定、命令，都要依法进行。对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护。对于个别确属违法、不适当的规范性文件，在穷尽了其它法定手段仍然无法解决的情况下，将依法予以撤销。另外，任何决议、决定的作出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，最后作出决定。
【延伸】
政府有关部门的“红头文件”谁来管？
记者在翻看《工作程序》时发现，政府有关部门制定的规范性文件，并不在其列。钱兴林解释说，由于法律没有赋予人大常委会撤销该种规范性文件的权力，因此，这类文件不属于报送备案的范围。
那么这部分的“红头文件”一旦存在问题，该由谁来管？
2005年底，一个叫王占清的朝阳人出了回“风头”——他从事建筑业，在办理一项审批时，发现主管部门依据的朝阳市制定的文件与省内其他地区的规定不同，因此怀疑市里的规定与省里的规定相抵触，于是向省政府法制办提出异议。经过审查，省政府法制办给了他答复。“本来没抱什么希望，没想到政府还真当回事！”王占清说。
据了解，早在2002年10月，省政府便颁布了《辽宁省规章规范性文件备案办法》，以解决“红头文件”打架的情况。其中第九条规定：国家机关、社会团体、企事业组织、公民认为规章、规范性文件同法律、行政法规、地方性法规和省政府规章相抵触的，可以向制定发布政府的上一级政府法制部门提出审查建议，由其提出处理意见，按照规定程序处理，并书面向提出建议者反馈处理结果。
【释疑】
“备案审查”并非“违宪审查”
2003年，湖北青年孙志刚在收容过程中惨死，不久，许志永等3位法学博士上书全国人大常委会，要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。“办法”很快被废止。
许志永们让老百姓第一次关注到“违宪审查”这个词语，他们的实际行动让很多中国人第一次知道，2000年颁布的《立法法》已经规定了普通公民也可以对人大常委会“提出建议”，同时规定人大常委会有权撤销与宪法抵触的法规。
2004年5月，全国人大法规审查备案室成立，却让很多人认为，备案审查其实就是违宪审查。在《工作程序》施行后，有部分人感觉可以按照程序提起违宪审查。然而采访中，有法律界人士明确表示，违宪审查和规范性文件备案审查是两个不同的概念。
辽宁金正律师事务所孙金宝律师解释说，根据我国《宪法》和《立法法》的规定，《宪法》是国家的根本法，《宪法》下面是由全国人大及其常委会制定的法律，再下面是国务院制定的行政法规，行政法规下面是省级地方人大和较大的市的人大制定的地方性法规，以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例。此外，还有大量的由国务院和地方政府制定的规章以及最高人民法院制定的司法解释。
我国的这种“多头”立法体制决定了法律冲突的情况会经常发生，因此现行宪法确立了违宪审查的原则，明确规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，全国人大常委会有权撤销违反宪法的法律、行政法规和地方性法规。
与此同时，我国还有维护法制统一性的法规备案审查制度，不仅要求法律不违反宪法，还要求行政法规不违反宪法和法律，地方性法规要服从宪法、法律和行政法规，原来宪法规定只有地方性法规才报全国人大备案，后来《立法法》把备案法规扩展到行政法规，而且规定地方性法规报国务院备案。
因此，我国的法规备案审查制主要是审查地方性法规和行政法规与宪法、法律是否抵触，包括地方性法规是否与行政法规相抵触的问题，它与违宪审查制度有联系，但有很大不同，现代违宪审查制度的核心是要解决国家立法机关制定的法律是否违反宪法，它维护的是宪法的权威和公民权利，法规备案审查制度不包括审查人大制定的法律与宪法相抵触的问题，它主要目的是维护国家的法制统一。
【思索】
从“0”到“1”的深意
据了解，早在2002年3月，省九届人大常委会第七十四次主任会议曾通过《辽宁省地方政府规章备案审查工作规定(试行)》(以下简称《工作规定(试行)》)，可以看成是《工作程序》的前身。而我省也是全国较早对政府规章进行备案审查的省份之一。
省人大常委会副秘书长高阳介绍，自2002年4月至2007年12月，省人大常委会共收到省和较大市人民政府报送各类规章311件，其间省人大常委会办公厅未收到一起省高院、省检察院和各市人大常委会认为地方人民政府报送的规章同宪法、法律、行政法规和地方性法规相抵触而提出的审查要求，也未收到一份其它国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议。
作为省人大常委会备案审查处处长，张群认为，《工作程序》刚刚施行，人们需要有一个熟悉的过程。“尽管现在提起审查要求和审查建议的数字还是0，但是随着民主法治进程的向前推进，以及公民法律意识的不断提高，相信会有更多的人了解备案审查这项工作。”