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强化规范化管理 将执行权关进制度之笼

来源:辽宁法制报 | 作者:记者 王淇 王大海 | 发布时间:2017-05-19
“聚焦全面解决执行难”系列报道之一
 
  执行工作是法院处理案件的最后一个环节,如果案件判了不执行,等于没判。判而不执,决而不行,久而久之,便会产生“狼来了”效应。正因如此,执行案件处理的好坏直接关系到社会民生、社会公众对法院工作的评价及社会的和谐稳定。
  2016年3月,十二届全国人大四次会议上,最高人民法院院长周强在报告最高院工作时明确提出:“用两到三年时间,基本解决执行难问题。”这是人民法院自我加压作出的一项重大承诺,引发社会普遍赞誉和广泛共鸣。
  2017年是实现这一目标的关键年、攻坚年。我们欣喜地看到,利益的藩篱正在被拆除,实现公平正义的“最后一公里”正在被打通。
  从今天起,本报将推出系列报道,聚焦全面解决执行难工作。



上门执行



开展执行工作
 
  中央和中政委三次下文破解执行难
 
  “如果一份简单的判决都不能得以实现,当事人将会不再相信司法的权威性,在这个政府大力推行法治的社会中,如果民众对于国家的司法机关连基本的信任都没有,那么法治国家、法治政府和法治社会的宏伟蓝图将只是一个乌托邦式的存在。”对于破解执行难工作的重要性,中共省委党校法学部副书记杨大越如是说。
  尽管如此重要,但很长一段时间里,执行工作都面临着各种难解困境,人民群众对此反映强烈。
  为此,1999年、2005年和2007年,党中央和中央政法委曾先后三次下发文件,专门部署解决执行难,推动执行工作向前发展。
 
  第一次:1999年
 
  据媒体报道,截至1998年底,全国法院共积存未执行案件达53万余件,标的金额总计人民币1000多亿元。执行难问题成为困扰人民法院工作的突出问题,在社会上引起了强烈反响,已到了非解决不可的地步。
  1999年1月,中央政治局常委集体听取了最高人民法院党组关于执行难的情况汇报;同年7月,中央下发《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》(以下简称《通知》),其中将“执行难”的表现概括为:被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行的财产难动。《通知》要求全党全社会大力解决人民法院执行难问题。
  杨大越表示:“这体现了党中央开始重视执行难造成的社会问题,并且把执行难写入了党代会的报告,体现了执行难已经作为司法改革中的重要问题和难点。”
 
  第二次:2005年
 
  2004年底,中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中,把解决执行难问题作为司法体制改革的一项目标。
  2005年底,中央政法委下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》。《通知》指出,在各级党委领导、支持下,各地人民法院加大执行工作力度,执行难得到一定缓解。但当前一些地方人民法院执行难问题尚未得到根本性解决,强制执行率明显上升,阻挠执行时有发生,非法干预和地方、部门保护主义依然存在,严重影响人民法院执行工作的开展,必须采取得力措施,切实解决执行难问题。
 
  第三次:2009年
 
  2009年,中央政法委、最高人民法院《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》(法发[2009]15号)总结了全国集中清理执行积案活动的阶段性成果,同时指出了一些新问题。
  杨大越说:“这些问题包括:第一,有的地方理解慎用强制措施有误区,不敢依法执行,不敢碰硬,导致债权人权益无法实现;第二,有的地方结案标准存在偏差,存在不当中止、不当终结等问题;第三,有的地方基础数据不准确,存在瞒报、漏报甚至弄虚作假的现象;第四,有的地方案件卷宗质量不高,内容缺损。”
  《通知》强调要“坚决依法执结有财产可供执行的案件,切实提高执行到位率;执行法院应依法穷尽财产调查措施,并将调查结果告知申请执行人。只有在积极采取法律赋予的调查手段、穷尽对被执行人财产状况的相关调查措施之后,才可以将有关案件认定为无财产可供执行的案件”。
 
  “执行难”事关依法治国大局
 
  辽宁社会科学院法学研究所邵琰博士告诉记者,2012年前,执行工作通过改革和社会各界的配合虽然在很大程度上有所改观,但“执行难”这一问题仍旧是影响人民法院工作的重要问题,也是推进依法治国进程中的难题。
  2012年以后,尤其是十八大以来,中央继续加大执行工作的力度。
  2014年,十八届四中全会《决定》明确提出,要切实解决执行难,依法保证胜诉当事人及时实现权益,将“切实解决执行难”列为全面依法治国的目标任务之一。
  执行难问题第一次写进党的纲领性文件。
  对于此举,杨大越表示,破解执行难不仅仅是个法律问题,也是个社会问题,甚至还是个政治问题,事关党推进依法治国的工作大局,事关党的执政能力建设,事关改革、发展、稳定。百姓有呼声,中央有要求,法院必须勇担当、有作为,要拿出“壮士断腕”“刮骨疗毒”的决心和勇气,全面推进执行工作。
  2016年3月,周强院长提出“用两到三年时间基本解决执行难”,奏响了向执行难全面宣战的嘹亮号角。
  同年9月12日,全国法院审执分离体制改革试点工作经验交流会在河北唐山召开,总结全国法院执行体制改革情况,分享经验,剖析问题。
  时隔半个月,9月28日,全国法院执行工作会议在北京召开。会议围绕“用两到三年时间基本解决执行难”目标,对当前和今后一个时期人民法院执行工作进行研究部署。
  2017年全国“两会”上,周强院长在报告中明确提出,人民法院要始终坚持以人民呼声为第一信号,迎难而上,不退缩、不动摇,锲而不舍地加强执行规范化和信息化建设,确保如期实现“用两到三年时间基本解决执行难”目标。
 
  密集出台司法解释和规范性文件
 
  今年5月1日,最高法《关于修改<最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的决定》开始施行,全力破解执行难又添大招。
  记者注意到,十八大以来,包括最高法在内的众多部门频频对失信者出手。尤其是十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”后,制度的藩篱不断扎紧扎密,“老赖”们的生存空间越来越小。
  记者盘点和梳理后发现,仅十八大之后,最高法单独就破解执行难发布的规定和司法解释,以及与其它部门共同发布的相关文件,加在一起总共有20余个。
  这其中包括最高法单独下发的《最高人民法院关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》(2013-9-2)、《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(2013-10-1)、《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》(2015-7-22),与多部门联合下发的《对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》(2016-1-20)等百姓熟知的规定。
  对于最高法密集出台系列司法解释和规范性文件,邵琰认为,这为解决执行难问题提供了充分而有力的规范性依据,其重要作用之一就是强化了规范化管理,将执行权关进制度之笼。全国各级人民法院不断拓宽监督渠道,确保廉洁司法。此外,不断强化规范化管理对于执行体制的改革以及执行措施创新也起到了积极的推进作用。各地人民法院积极推动建立跨省级行政区划统一执行联动工作机制,形成了区域协作执行新模式,为解决异地执行难提供了新思路。依照司法解释和规范性文件的要求,人民法院还开展了对于执行案件底数的专项清理活动,全面强化了执行案件流程监控管理,逐步消化解决了各类执行积案。
  杨大越表示,最高法密集出台系列司法解释和规范性文件,为进一步规范执行行为、解决执行难提供充分有力的规范依据。解决执行难的问题首先要解决有法可依的问题。而且执行工作要求规则细致、程序透明,在三大诉讼已经对执行工作有了明确规定的情况下,最高法密集出台系列司法解释和规范性文件主要是解决“执行的最后一公里”,实际上是细化具体方法保障执行的落实。这些司法解释对于各地法院还在探索完善被执行人财产报告、委托审计调查、发放律师调查令、悬赏举报、推行财产保全责任保险等制度措施,积极创新财产发现机制有很大的指导意义。
 
  数字变化的背后
 
  两组数据也能充分说明近年来执行工作力度不断加强。
  据媒体报道,十八大以来,解决执行难工作的进展明显加快。2013年至2015年,各级人民法院执结案件940多万件,同比上升28.1%,执行到位标的金额3万多亿元,上升109.6%,解决执行难工作取得了阶段性成效。
  同时记者查看了最近四年辽宁省高级人民法院在省“两会”上的工作报告,其中关于执行工作的数字和表述分别说——
  2014年省高院工作报告,“(2013年)加大对伪造证据、虚假诉讼、恶意诉讼、阻碍抗拒执行和规避执行行为的惩治力度,拘留2862人、罚款4790万元、曝光1209件典型失信案件、向有关部门提供失信信息41413条,推动社会诚实守信”。
  2015年省高院工作报告,“(2014年)完善规范执行程序,以财产查控为中心的联动机制启动运行,通过执行查询系统查询案件财产信息46507条……10359名被执行人被纳入失信黑名单,281名被执行人被限制出境,对236件案件的被执行人下达限制高消费令……拘留1351名拒不执行裁判的被执行人、判处拒执罪157人。全省法院执行到位金额482.74亿元,同比上升132.14%。”
  2016年省高院工作报告,“(2015年)执结案件160445件”。
  2017年省高院工作报告,“(2016年)各级法院向‘执行难’亮剑,多措并举、组合出击,全年共执结案件193896件,同比上升20.9%。”
  数字的变化,离不开一群人的辛苦付出。
  沈阳市中级人民法院执行局皇姑分局连续多年执结率名列全市前茅。分局局长王岩和三位庭长对近年来执行工作的感受颇深。
  蒋欣,执行三庭庭长,上世纪90年代就曾经在执行部门工作。当时法院执行部门叫执行庭,如今升级为执行局了。2014年,蒋欣又回到执行部门。她回忆说,当年的执行案件没有现在这么多,基本是找被执行人,方式也没有现在这么多。基本是靠跑腿抓被执行人。现在随着信息化发展,法院可以利用信息化手段查找被执行人。案件量虽然比从前多了很多,但是效率高。
  执行一庭赵连波说,几年前,执行部门的法官每个人抱着案卷找组合,然后就开始找被执行人、找钱物。虽然案件可能不是很复杂,但是很消耗执行员的体力,另外也不容易找到被执行人。沈阳市法院近两年不断加大执行力度,创新执行工作,执行信息化水平领先全省,现在执行员通过“金雕查控”系统、“总对总”系统(最高人民法院全国执行网络查询系统)就可以查到被执行人的个人信息、房产、车辆、土地、存款以及知识产权等方面的情况。对执行人员来说,虽然不像过去靠腿到处走,但是对人员的素质能力要求也提高了。现在的被执行人逃避、隐匿财产的手段也很高,所以执行人员在查找能力上也要不断提高。
  执行二庭庭长卢萌说,在十年前,最高人民法院对执行工作方面的规定、司法解释主要是对法院系统立规矩,更注重的是执行程序的规范化,对被执行人的惩戒、约束的规定非常少,以至于老赖问题长期没有得到根治。那时找老赖是件非常头疼的事,申请人不了解、不理解“执行难”三个字给法院带来压力和影响。近年来,特别是十八大以来,从最高人民法院到地方法院,不断创新执行方法,加大执行力度,接连发布惩治老赖的措施,压缩老赖的“潇洒”空间,同时,因为有了这些规定和措施,基层法院执行人员也有了执法依据,有了法律保障,增强了执行自信,执行力度和效果空前。
  王岩向记者介绍,十八大以后,法院执行工作方面,不论是措施还是力度,都是空前的,法律效果与社会效果都十分明显。皇姑分局今年1月份至今,通过网络查控网平台共查询案件1625件,查询次数4875次,涉及被执行人1884人次。冻结银行存款448笔,冻结金额21145992.09万元。扣划银行存款189笔,扣划金额9424914.33万元。通过网络查控平台查控财产,实结执行案件217件,占执行局结案率的40.78%。
 
  瞄准“七寸”镇住特殊被执行人
 
  破解执行难,离不开规范化管理。
  以大连市为例,2016年,大连市中级人民法院与公安、检察机关联合出台了《关于办理拒不执行判决、裁定犯罪案件的指导意见》(以下简称《指导意见》),《指导意见》明确了三机关在办理拒不执行判决、裁定犯罪案件中各自职责和处置程序。之后,大连市又陆续出台措施、发布公告,步步紧逼,层层围堵,让“老赖们”感到呼吸困难。
  2016年10月中旬,大连中院发布《关于敦促被执行人履行法律义务的公告》(第一号),紧跟着在11月制定了《关于涉特殊主体案件执行工作规定(试行)》,发布了《关于敦促特殊被执行主体履行义务的公告》(第二号),执行法官向老赖们一次次“亮剑”。如果说,第一号公告是针对所有被执行人的话,那么第二号公告就是针对那些有“背景”的特殊身份的被执行人。
  第二号公告明确特殊主体包括国家公务员、事业单位工作人员、中共党员、各级党代会代表、各级人大代表和政协委员、道德模范、慈善类奖获得者等自然人义务主体及党政机关、事业单位、社团组织、国家出资企业、集体企业、村委会(居委会)等基层群众自治组织和各类文明单位等单位义务主体。
  该《公告》规定,对特殊主体的被执行人,在法院通知履行义务期限内没有主动履行生效裁判确定义务或未按规定要求提供财产报告令,且未与申请执行人达成执行和解协议的,人民法院除对其一律纳入失信被执行人名单并下达限制消费令外,还将对特殊主体为自然人的被执行人,一律将其失信情况抄告其所在单位、同级组织、人事和纪委监察部门及道德模范、慈善类奖授予单位,并建议按相关规定予以组织处理和对其在晋职晋级、荣誉获得等方面进行限制和禁止,对已列入失信名单的党代会代表、人大代表、政协委员,一律将其失信情况抄告其所在委员会及选举单位,并建议不再作为组织推荐的候选人;对已列入失信名单后获得道德模范的被执行人,一律通知和建议授予单位予以撤销。对特殊主体为单位的被执行人,一律将其失信情况抄告其上级党委主管部门和纪委监察部门,同时抄告综合治理部门,并建议将其纳入党风廉政建设主体责任和监督范围,以及建议将其履行义务情况纳入社会治安综合治理目标责任考核的内容;在穷尽财产调查措施仍未发现其有可供执行财产时,将对其所在单位发生债务以后的财务状况进行审计处理。审计结论将视情抄送纪委监察机关。
  公告发布后,执行效果明显。一起涉及健康权的案子,瓦房店市某村委会拒不履行法院判决,不赔偿受害人亲属生活费等30万余元。该《规定》发布后,执行法官按照《规定》内容要求,以司法建议书的形式将其失信信息抄送其上级主管和纪检监察部门,并建议对该负责人依法依纪追究其党纪政纪责任,建议取消其人大代表资格。村委会负责人得知这一消息后,很快履行了赔偿义务,一起4年执行未果的案件就这样执结了。据统计,二号公告发布一个月时间,就有23件涉特殊主体执行案件得到有效执结,执结款2666.8万元。
 
  规范自身 提高执行能力
 
  沈阳市于洪区人民法院作为全国优秀法院,在破解执行难工作中,实行警务化执行改革,创新执行方式,积极落实最高人民法院“用两到三年时间,基本解决执行难问题”的总体要求。
  于洪区法院副院长尚俊杰向记者介绍,2016年初,于洪区法院对内加大执行规范化改革力度,制定了《执行工作改革方案》《执行流程管理规定》《查扣冻财产登记备案制》等规范性文件,明确了各个执行岗位的职责和权限、规范了执行案件的具体操作流程和时限、对重要的执行节点(如评估、拍卖等)实现动态管理和时时监督。今年初,针对恢复执行案件大量上升,执行员一包到底,仍然私下办理已终本、中止或和解未履行案件,造成网上和网下案件混同、卷宗混乱、申请人不满意的现象,及时制定了《于洪区人民法院恢复执行立案标准》。并成立了专门的恢复执行审查组,解决了长期”终而不终、止而不止”的乱象。
  依据相关规定和方案,执行局改建了执行事务中心、强制执行团队和综合事务庭,成立了临时专项执行团队,这个团队负责群体执行案件。执行事务中心负责执行立案后的集中送达、统一查控、信息录入和再次分案,用少量的司法辅助人员解决集中的执行事务,起到了分段集约、事半功倍的效果;强制执行团队由精兵强将组成,阵容强大,下设四个执行小组,按“2+2+1”模式,即2名法官+2名司辅+1名法警,专门对较为疑难复杂的案件进行团队化执行,起到了强制执行的威慑效果;专项执行团队的成立是针对法院群体性案件居多的实际,为避免推诿执行、选择执行而临时组建,通过一年的运行,确实起到了繁简分流、快捷高效的效果,2016年收案2000余件,实际结案1500多件,全部在审限内执结;综合事务庭除负责执行局的综合事务外,重点负责执行监督、执行信访和执行考核,既是执行局的办公室又是执行局的“纪检委”,起到了监督执行、规范执行的效果。通过一年多的改革实践,法院的执行工作从规范化、信息化强制力和凝聚力等方面都有了长足的进步。
  2017年,于洪区法院招录28名聘用制的司法警察,原有的司法辅助人员也全部转为司法警察。执行机构再次调整。所有的执行措施及强制措施均由法警完成。“法官主导下的警务化执行”,打造了强大的执行队伍,做到了执行团队管理精细化、行动高效化。目前,警务化执行模式运行三个多月,效果显著,拘传拘留达110人次,抗拒执行、阻碍执行的现象明显减少,执行的快速反应能力明显提高。
  对外,于洪区法院在全省率先出台了《执行案件委托律师调查的若干规定》,提高了律师办案的积极性,律师持法院的调查令,少吃了不少“闭门羹”。



执行法官正在执行
 
  【结语】
 
  2017年是基本解决执行难的攻坚之年,能不能取得最后胜利,重点在今年。密集出台的系列司法解释和规范性文件,为进一步规范执行行为、解决执行难提供充分有力的规范依据。

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