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检察官出击!公益诉讼进入2.0时代

来源:辽宁法制报 | 作者:记者 王大海 王奇 | 发布时间:2017-07-28
  7月1日起,新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》开始实施,检察机关提起公益诉讼被写进这两部法律。
 
  从2015年试点到如今全面实施,这项检察机关作“代言人”,旨在有效保护生态环境、保障和改善民生的制度,与辽宁人渐行渐近
 
  名词解释
 
  公益诉讼:对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。
 
  民事公益诉讼:检察机关在履行职责中发现的侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。
 
  行政公益诉讼:行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。
 

资料配图
 
  公益诉讼从1.0到2.0
 
  2015年被很多人视为我国公益诉讼制度按下“快进键”的一年。
 
  党的十八届四中全会决定提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日,全国人大常委会正式授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点工作,期限为两年。
 
  次日,最高检召开新闻发布会,公布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,使得改革的顶层设计方案成型,对于检察机关提起民事及行政公益诉讼的试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求分别给予说明。
 
  同年12月,最高检正式发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,夯实制度设计的实践基础,助推试点工作稳步展开。
 
  检察机关成为公益诉讼的“主心骨”“主力军”,改变了以往由律师自发和社会组织等主体提起公益诉讼时,专业人才不足、诉讼成本过高、案例长期偏少等情况。
 
  数据无疑是具有说服力的——
 
  今年6月30日,最高检召开新闻发布会,最高检民事行政检察厅厅长胡卫列介绍,截至2017年6月,各试点地区检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,共办理公益诉讼案件9053件,其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。诉前程序案件中,行政机关主动纠正违法5162件,相关社会组织提起诉讼35件。起诉案件中,人民法院判决结案437件,全部支持了检察机关的诉讼请求。
 
  尽管现实中还有一些障碍亟待破除,但公益诉讼1.0交出的答卷已经相当出色。
 
  随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修订,检察机关提起公益诉讼制度得以确立并已在全国推开,我国的公益诉讼已经进入到全面出击的2.0阶段,公益诉讼的春天已经来临。
 
  沈阳一基层检察院的大胆尝试
 
  尽管2015年辽宁未被列入开展公益诉讼试点省份,但是我省检察机关并没有踟蹰不前,观而望之,而是在进行一些公益性质的诉讼尝试。
 
  2015年8月,沈阳市浑南区人民检察院首次亮剑具有“公益性质”的诉讼,对赵某、赵某某、申某以非法占用农用地罪提起公诉,同时以检察机关名义向三名被告人提起刑事附带民事诉讼,要求三被告人赔偿被害单位沈阳浑南现代农业示范区某社区居民委员会林木资产损失及土地复垦费共计人民币44万元。
 
  早在2011年,赵某、申某从他人手中承包了位于沈阳市浑南区王滨乡某村北山的一处农用地后,两个人虽然租用了这块地,但是并没有打算在这块地上种树或者种植农作物,而是卖土。从当年夏天至第二年,赵某、赵某某、申某在没有取得相关部门批准的情况下,违法对该农用地进行挖掘取土后销售。经鉴定,该村北山占地面积24.9亩,在占用林地范围内,原有林地和森林植被遭受严重毁坏,已丧失林业种植条件,经济损失总计人民币27.4万元,其中林地面积14.25亩,造成经济损失价值为人民币19.5万元,这其中包括:毁坏林木资产价值人民币26723元,土地复垦费169124元;占用非林地面积10.65亩,造成经济损失为人民币78052元。
 
  2013年,赵某又从他人手中承包了位于沈阳市浑南区王滨乡某村南沟里的一处农用地后,同样,赵某、赵某某在没有取得相关部门批准的情况下,违法对该农用地进行挖掘取土并销售。经鉴定,某村(南沟里)占用林业用地面积11.55亩,在占用林地范围内,原有林地和森林植被遭受严重毁坏,也丧失林业种植条件,造成经济损失总价值为人民币16.7万元,其中:毁坏林木资产价值人民币3万余元,土地复垦费人民币13.6万元。
 
  经法院审理,最终赵某、赵某某、申某分别被判处有期徒刑或缓刑。同时判决三人向某村委会进行赔偿。
 
  对于这次诉讼,沈阳市一位法律界人士说,浑南区人民检察院以原告的身份“亮剑”具有公益性质的诉讼,是检察机关支持公益诉讼的有益尝试,体现了检察机关的法律监督职能,发挥了检察机关在办理类似破坏生态环境案件中的主动权,从而实现从促进修复公共利益向促进改进社会管理跨越,提升监督效果。此次具有公益性质的诉讼是沈阳市检察机关保护环境、维护民生的一个重大突破,起到了良好的示范效应。
 
  我省首起环境公益诉讼案
 
  就在沈阳市浑南区人民检察院发起这场带有公益性质的诉讼的时候,在我省的另一座城市大连,也正在进行一场公益诉讼。这场诉讼,被很多媒体冠以“辽宁省首起环境公益诉讼案”。
 
  案情是这样的——
 
  大连某电机有限公司是一家中外合资企业,2012年年底的时候该公司建设了铁箱部酸洗车间,但并没有办理环保审批验收手续。2014年11月13日,大连市环保局环境监察支队在依法对其生产现场检查时发现该车间生产的污水未经处理,经地下暗管直接排放附近入海河道。同时,项目产生的危险固体废渣直接存放室外,也并没有按照国家规定处理。
 
  据检验,项目产生的工业废水、废渣均属于危险废物。2014年12月22日,大连市环保局做出行政处罚决定书,责令某公司在2015年1月31日前办理环保审批手续,并设置危险废物识别标志,同时行政罚款人民币8万元。2015年1月1日,新《环保法》出台,2015年1月19日,大连市环保局认为某公司铁箱制造部酸洗车间未办理环评许可擅自投入生产,酸洗车间槽液、槽渣等危险有毒物质涉嫌非法排放,遂将该案移送大连市公安局处理。
 
  随后,大连市检察院介入此案,并与大连市环保局进行沟通后决定将此案作为探索公益诉讼的第一个案件开展工作。
 
  为了提高公益诉讼的证据标准,形成完整的证据链条,大连市检察院会同大连市环保局环境监察支队走访调查,找专家论证,最终固定了某公司违法排污事实及证据。
 
  2015年4月,大连市检察院与市环保局进行沟通,按照新《环保法》对环境公益诉讼原告主体资格的要求,联系了大连市环保志愿者协会,商定由该协会作为本案原告提起诉讼,要求某公司赔偿722万元作为修复环境的费用。针对环境诉讼案件的特殊性,大连市检察院积极配合法院调解,2015年12月此案结案,某公司赔偿环保志愿者协会200万元环境修复款。
 
  案源在哪里?
 
  目前检察机关提起公益诉讼制度已经在全国推开,而记者从省人民检察院了解到,早在今年3月,省检察院便已经着手组织全省检察机关民行部门投入检察机关提起公益诉讼的准备工作。
 
  从3月到5月,省检察院民行三处曾指派专人收集全国部分地区检察机关提起公益诉讼试点工作的相关文件、典型案例及经验和做法,并进行系统的整理和汇编,分期向全省下发;研究制订全省检察机关民行部门公益诉讼筹备工作计划和公益诉讼筹备工作推进表,就全省检察机关公益诉讼准备工作的相关措施进行明确。
 
  6月,民行三处组成3个组,分赴我省10个重点地区进行公益诉讼准备工作的实地指导,召开由相关市院和基层院处、科长参加的公益诉讼筹备工作座谈会。
 
  如今检察机关提起公益诉讼制度全面推开已近一个月的时间,我省检察系统有哪些新动作,又面临哪些新问题呢?7月26日,记者采访了营口市人民检察院民行处处长李德斌。
 
  李德斌告诉记者,营口市检察院已经安排部署了相关工作,目前关于公益诉讼的诉前程序等工作虽然还没有开展,不过也不会等太久了。
 
  不过记者在采访中也了解到,目前对于行政公益诉讼的问题,主要面临案源短缺的问题。我省有不少地方的检察院负责人表示,可能是这项工作刚刚开展,所以案源比较稀少,也给工作带来压力。
 
  不过李德斌认为,这虽然是个问题,但不是解决不了。营口市检察院将从环境、土地、食药监等方面入手,与行政机关进行沟通,建立信息共享平台,同时把近年来这些部门,特别是处理环境问题的案件进行梳理,看看对违法行为处罚的程度是否达到了法律规定。今后逐渐把公益诉讼开展起来。
 
  李德斌说,从其他省进行公益诉讼成功的经验看,检察机关在进行公益诉讼时,一般先督促行政机关履行职责,如果行政机关积极履行,诉前程序就算完成了。而行政机关不作为或者行政有行为问题,这时检察机关就要搜集证据,为行政公益诉讼做准备了。
 
  在行政公益诉讼中,检察机关作为原告,行政机关为被告,也可能是一些破坏环境的主体为被告。法院将判决行政机关积极履行相应的行政行为。由于行政不作为,检察机关还可以采取其他方式追究行政机关法人相应的责任。以破坏环境为例,检察机关将要了解评估、补偿、恢复原自然状态的相应的经济处罚情况,而对于行为违法更严重的情况,可能还要追究刑事责任,移送有关部门处理。
 
  李德斌说,因为公益诉讼是新事物,我省也没设立过试点,检察机关的经验还不足,所以目前在刚开始进行公益诉讼的工作时,难度和压力应该不小。公益诉讼需要投入很大精力,如搜集线索、固定证据,有些时候它还需要专业性挺强的知识。比如说水污染了,它对土壤、河流等造成的损失有多少;由于污染源不一样,还要做必要的鉴定,诸如此类。
 
  李德斌还说,作为检察官也需要锻炼。仅仅具有较强的侦查还有诉讼能力是远远不够的,最高检近日将举行首期有关公益诉讼的培训,还提出要充实一些具有自侦、公诉能力的人员到民行部门。
 
  另外,记者在查询相关新闻时注意到:目前,新民市人民检察院依托已建成的民行检察联络站平台,开设公益诉讼线索举报电子平台,将宣传海报、传单送至已建成联络关系的律师事务所、法律服务所、新民市环保局、部分街道、乡(镇)等单位。检察院民行科干警就平台上收到的线索,细致认真地逐一排查。
 
  ■大事件
 
  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党中央作出的重大战略决策。
 
  2014年10月
  习近平总书记在党的十八届四中全会上强调,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。
 
  2015年5月
  习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议。会议指出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。
 
  2015年7月1日
  全国人大常委会正式授权最高人民检察院在北京等13个省、区、市开展公益诉讼试点工作,期限为两年。
 
  2015年7月2日
  最高检召开新闻发布会,公布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,使得改革的顶层设计方案成型,对于检察机关提起民事及行政公益诉讼的试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求分别给予说明。
 
  2015年12月
  最高检正式发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,夯实制度设计的实践基础,助推试点工作稳步展开。
 
  2017年7月1日
  检察机关提起公益诉讼制度全面推开。
 
  ■评论:提起公益诉讼应成为司法新常态
 
  □ 丛焕宇
 
  环境保护和食品药品安全是关系每一个人身体健康和生命安全的大事,首次以立法形式确立检察机关提起公益诉讼制度,足以表明,环境保护和食品药品安全是不容侵犯的社会公共利益和国家利益。
 
  近年来,我国不断加大环保督查力度和食品药品安全监管制度建设,使环保和食品药品安全形势总体稳定向好。但我们也清醒地看到,当前环境保护和食品药品安全基础依然脆弱,问题易发多发,环境保护、食品药品安全领域应当移送公安机关立案侦查而未移送、以罚代刑或长期滞留行政执法环节未作处理的涉嫌犯罪案件仍不同程度存在,行政执法环节的贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等现象仍屡有发生,人民群众的安全感和满意度还不高。
 
  因此,早在2015年7月1日,当公益诉讼一词尚不为更多人熟知时,全国人大常委会就已授权最高检在13个省、区、市开展了公益诉讼试点。历时两年的司法实践表明,各试点地区检察机关办理的公益诉讼案件囊括生活垃圾处理、食品药品卫生等方方面面,几乎都关系到群众的切身利益,不仅从源头上推动解决了群众反映强烈、对生产生活影响严重的“老大难”问题,而且还为国家挽回巨额经济损失。实践同时表明,将公益诉讼载入法律并付诸实施,既是中国法制建设的应时之需,又是利国利民的时代创举。换而言之,当社会公共利益和国家利益受到侵害时,是时候该有个名正言顺的“代言人”站出来,依法主持公道。
 
  根据修改后的法律,检察机关成为众望所归的“代言人”,在代表国家履行追究刑事责任、提起公诉和实施法律监督的职责同时,一方面要担起在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域提起行政公益诉讼、督促行政机关依法履职的重任;另一方面又要担负提起民事公益诉讼、追究涉事企业的民事责任的重托。既要代表国家的名义,又要处处捍卫人民的利益。
 
  环境保护和食品药品安全是最大的民生、最基本的公共安全,是经济问题,更是政治问题。所以,绝不能以立法形式确立检察机关提起公益诉讼制度为由,将事关环境保护和食品药品安全的事情都推给检察机关。法治进步的目的是期待各地检察机关主动争取地方党委、人大、政府的领导支持,加强与环保、食药监、国土等行政机关沟通协调,形成工作合力,并加强与法院沟通,就公益诉讼案件所涉及法律问题形成共识。同时加强与相关单位、社会组织沟通,以充分发挥其他适合主体在公益保护中的作用。
 
  (来源:《辽宁日报》)

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