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全国首起反垄断行政诉讼案“民赢官输”

来源:辽宁法制报 | 作者:本报综合 | 发布时间:2017-08-15
  核心提示
 
  科技企业挑战省厅机关,一个地方中院直接判决省直单位行政行为违法,二审庭审全程向社会公开……日前,有着诸多“燃点”的全国首起反垄断行政诉讼案二审落槌,案件最终以“民赢官输”而画上句号。
 
  案情回顾:独家“指定”引发争议
 
  2013年,教育部举办2013—2015年全国职业院校技能大赛(以下简称国赛),将“工程造价基本技能”纳入赛项。2014年3月31日,教育部对“工程造价基本技能”赛项发布《规程》,明确要求在“国赛”中独家使用广联达软件股份有限公司(以下简称广联达)的软件。
  在广东选拔赛中,广东省教育厅也将“工程造价基本技能”纳入赛项,通知中明确赛项由广东省教育厅主办,广州城建职业学院承办,广联达协办。之后发布的《技术规范》以及《竞赛规程》也明确要求在省赛中独家使用广联达的软件。
  同为生产工程造价专业软件的深圳市斯维尔科技有限公司(以下简称斯维尔)认为,它的软件在四川、江苏、福建等省的“省赛”中都被使用,而广东省教育厅限定只能使用广联达的软件,侵害了企业公平竞争的权利。赛事前,为了得到公平竞争的机会,斯维尔多次与广东省教育厅进行口头和书面商洽。
  2014年4月22日,斯维尔起诉广东省教育厅,广联达被列为此次诉讼的第三人。同年6月26日,该案在广州市中级人民法院进行一审开庭审理。
  2015年2月2日,广州中院作出一审判决,认定广东省教育厅在省赛中,指定广联达软件为独家参赛软件的行为违法。对于斯维尔公司提出的要求赔偿其调查、制止被诉行政行为相关费用的请求被驳回,理由是根据《国家赔偿法》相关规定,只对直接财产损失进行赔偿。
  一审宣判后,广东省教育厅和第三人广联达双双提出上诉。2015年5月28日,该案在广东省高级人民法院进行二审公开审理,广东省高院向社会全程公开庭审过程。
  近日,该案迎来终审。广东省高院作出判决,认定广东省教育厅在“工程造价基本技能赛项”省级比赛中,指定广联达软件为独家参赛软件的行为,属于滥用行政权力,产生了排除、限制竞争的效果,违反了《反垄断法》规定,为此驳回广东省教育厅和广联达的所有上诉请求,维持一审判决。
 
  判决透视:终审直面“尖锐问题”
 
  这起案件是2008年《反垄断法》颁布实施以来,首个进入实质司法审理程序的行政垄断诉讼,不论是对原告、被告双方,案件第三人,还是司法机关,都是全新的命题。特别是审判机关——法院没有任何先期案例可参考,审理中遇到的很多法律问题都考验着法官们理解运用法律进行裁判的水平和能力。
  虽然是对一审结果予以维持的判决,但是广东省高院的终审判决,不仅阐述案件中涉及到的关键争议点,支持一审判决的理由和观点,而且在一些焦点问题上,更进一步完善和深化了法理论述。
  本案中,双方争议最大的问题就是“省教育厅指定广联达软件作为省赛参赛软件的行为是否合法”。对此问题,广东省高院在终审判决中指出,广东省教育厅应对其在涉案赛项中指定独家使用广联达软件的合法性负举证责任,如举证不能就应该承担败诉责任。省教育厅在法律未有明确规定其指定行为应遵循何种法定程序的情况下,应当经过公开、公平的竞争性选择程序,来决定使用相关商家免费提供的软件,除非有正当理由,否则属于滥用行政权力。而省教育厅虽有专家组评议决定与国赛保持一致,但没有进行合法性以及合理性论证,也未能提供其他证据证明其经过公开、公平的竞争性选择程序。因此不足以证明其独家“指定”是经过公开、公平的竞争性选择程序。
  而对于独家“指定”行为是否会造成限制竞争的结果,终审判决则相较于一审判决更详细解释道:省教育厅独家“指定”使用广联达软件的后果,排除了其他软件供应商,包括斯维尔作为合作方参与竞争提供赛项软件的权利,影响了其他公司的公平竞争权。同时,此行为也可导致参赛学校师生相应的使用习惯,并且对于提高广联达的市场声誉有极佳效果,从而提高了广联达软件在相关市场的占有份额,最终导致斯维尔等同类竞争者的产品市场占有份额下降,进而损害市场公平竞争秩序,产生排除、限制竞争的效果。因此,省教育厅的“指定”使用属于滥用行政权力,排除、限制竞争的行为。
 
  重大意义:行政垄断行为不再是法外之地
 
  北京大学法学院教授盛杰民认为,作为首个行政垄断诉讼案例,此案对于贯彻公平竞争审查制度、进一步推进反垄断执法意义重大。更重要的是该案为今后行政垄断诉讼的证据审查提供了范本,也对今后公平竞争审查提出了明确要求:那就是行政机关在作出任何行政行为时,即使是法律没有明确规定其行政行为该如何遵循哪种法定程序时,也应当通过公开、公平的竞争性选择程序来实施行政行为,同时这种公开、公平的程序还需是实质性的,不是走过场。
  曾担任国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学法学院教授黄勇表示,该案的审理其实对普及《反垄断法》主张的竞争文化是一次很好的示范。它再次彰显行政行为不得无正当理由介入市场竞争领域这一中央精神。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中发挥决定性作用、处理好政府和市场的关系、进一步破除各种形式的行政垄断。在此案之前,对于行政垄断,救济渠道只有当事人举报和执法机关查处,缺失重要的一环就是司法诉讼。因为只有通过诉讼渠道,以司法审判的形式来说明行政垄断的不合理性,这具有非常好的普世意义。行政垄断司法诉讼也从一个层面倒逼公平竞争审查制度的贯彻落实。迫使行政机关在作出行政行为时首先要有个自我的事前审查。而且本案也给市场发出了一个信号,就是对于每一个市场主体,当面临行政权力和一些经济势力相关联危害自身生存或发展利益时,都可以拿起法律武器来进行维权和救济。此前,各级政府通过红头文件、行政命令等形式清理、整顿行政垄断,效果有限。现在,《反垄断法》为破除行政垄断提供了一个强有力的法律工具,真正成了“有牙齿的老虎”。
 
  行政垄断怎么“反”:顶层设计日渐清晰
 
  清华大学公共管理学院教授胡鞍钢认为,行政垄断就是腐败,垄断分为市场垄断和行政垄断两种,市场垄断利用技术创新,占领整个市场,不会产生腐败,并有《反垄断法》来对它作出限制。中国的垄断基本上都是行政性的部门垄断,它们使应有的利益分配格局遭到破坏,行政垄断对垄断行业的发展造成极大的危害,反行政垄断是一场深刻的社会变革,成为中国目前改革的重中之重。
  追溯我国对反行政垄断的立法历史,时间并不算短。早在1980年,国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就首次提出反垄断,特别是反行政垄断的任务。
  2008年开始实施的《反垄断法》,不但对“行政垄断”情形作出了规定,还明确了法律责任。但多年以来,很少有行政机关受到调查,更别说处分或是进入司法程序。
  2016年6月,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,明确要求政策制定机关在政策制定过程中,应当进行公平竞争审查。市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,均应纳入审查范围。
  虽为自我审查,但却是在源头上防止行政垄断的治本之策,属于事前预防。而行政垄断政策一旦没有把住关,反垄断执法机构将依照《反垄断法》行使建议权,建议其上级机关责令改正。这属于事后监督。
  政策出台前自我审查,政策出台后加强执法,反行政垄断顶层设计日渐清晰。
  截止到2016年年底,已有15个省、市部门被国家发改委公告处理。这些违法案件中,小到对学生装投标人资格设置歧视性条件,大到12个省、市指定供电企业,都涉嫌“滥用行政权力”。
  (综合《法制日报》《济南日报》、法制网、长安剑微信公众号ID:changan-j 作者张玮)
 
  编后
 
  当企业的正当合法权益受到侵害时,拿起法律武器,是最好的维权形式,而全国首例反垄断行政案的判决结果也向正当维权释放了积极信号。企业从中尝到了甜头,对其今后不断践行法治将起到积极的促进作用。
  透过这起案件以及国家在反行政垄断上所作的努力,我们深切感受到,市场经济是法治经济,其竞争必须于法有据,不能挑战法律底线。滥用权力的行政垄断违反了这一基本法则,必须承担相应的法律责任。
  我们从这起案件中看到了法治的力量,感受到了公平正义的力量。全面依法治国时代首先要把权力关进制度的笼子里,由此展望未来,法治不仅让权力更加规范,更能看到日趋规范的权力创造出更多的福祉!

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