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变革中的人民陪审员制度向“陪而不审”开刀

来源:辽宁法制报 | 作者:本报综合 | 发布时间:2017-08-18
  核心阅读
 
  人民陪审员制度是一项具有中国特色的司法制度。2015年5月,新一轮人民陪审员制度改革拉开帷幕。两年试点改革期间,“陪而不审,审而不议”等突出问题初步得到解决,但难题和争议也始终存在。
 
  人民陪审员制度并非新制度
 
  如果以新中国成立后1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》起算,我国的人民陪审员制度已确立66年。这部条例对陪审制度作出了明确规定,即法院根据案件性质决定是否采用人民陪审员制度,以方便群众参与案件审理,并且陪审员可以提出异议。
  1954年,第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》对人民陪审员参与案件审判工作作出规定,“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”
  2005年5月1日起正式实施的《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》,是我国人民陪审员制度发展历史上第一部单行法律,对陪审制度的各个方面作了比较全面的规定,使我国的陪审制度在体制和机制上趋于完善。
  但是由于种种原因,多年来人民陪审员“陪而不审,审而不议”的现象十分突出,人民陪审员制度饱受诟病。
  2015年4月1日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议,审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《方案》),为人民陪审员制度改革指明了方向。
  20多天后,全国人大常委会通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),北京、河北、黑龙江、江苏、福建等十个省、区、市的50家法院“榜上有名”,正式踏上改革的征程。随后,最高人民法院和司法部联合印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)。
  2017年4月27日,人民陪审员制度改革试点两年期满在即,全国人大常委会通过了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定(草案)》,明确试点工作期延长至2018年5月。
 
  改革从七个方面破题
 
  本轮人民陪审员制度改革试点工作,主要包括改革人民陪审员选任条件、完善人民陪审员选任程序、扩大人民陪审员参审范围、完善人民陪审员参审案件机制、探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员的退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等七个方面。
  《方案》和《实施办法》中规定,陪审员选任的年龄限制由年满23周岁改为年满28周岁;学历要求改为一般具有高中以上文化学历,但是农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。
  对陪审员身份也作出具体限制:人民代表大会常务委员会组成人员,公、检、法、司工作人员和执业律师不能担任人民陪审员,同时应当注意吸收普通群众,兼顾社会各阶层人员的结构比例。
  《方案》在完善人民陪审员选任程序上要求,基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民(或者当地常住居民)名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人,建立人民陪审员候选人信息库。
  《方案》和《实施办法》还扩大了人民陪审员参审范围,要求涉及群体利益、社会公共利益的,人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件,以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件,原则上实行人民陪审制审理。第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的,可以实行人民陪审制审理。
  可以看到,两年前的这些改革措施,全部剑指人民陪审员突出难题。
  比如所涉的提高年龄下限和降低学历要求,原司法部副部长郝赤勇曾表示,《人民陪审员制度改革试点方案》对人民陪审员的选任条件特别是任职年龄和文化程度作了适当调整,旨在提高人民陪审员的社会阅历,拓宽人民陪审员选任范围,提高人民陪审员的公信度。
  而“随机抽选”模式,被认为意在打破固化模式。同时,试点方案也在禁止性规定上规避陪审员“吃公饭”问题。
 
  “陪而不审”等问题初步解决
 
  “坚决克服畏难情绪,增强责任感和使命感,敢啃硬骨头,坚定不移地推进人民陪审员制度改革向纵深发展。”在人民陪审员制度改革试点工作部署动员会上,最高人民法院院长周强的话语掷地有声。
  2016年6月30日,周强代表最高人民法院向全国人大常委会作了《关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》,其中有这样几段表述——
  从整体情况来看,试点工作呈现“四个转变”,即:人民陪审员选任方式主要由组织推荐产生向随机抽选转变,人民陪审员参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变,人民陪审员参审方式由3人合议庭模式向5人以上大合议庭陪审机制转变,人民陪审员审理案件由注重陪审案件“数量”向关注陪审案件“质量”转变。
  从人民陪审员数量变化情况来看,截至今年4月底,50家试点法院全部按要求完成人民陪审员选任工作,新选任人民陪审员9673人,人民陪审员总数达到13322人,为法官员额数的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员,人民陪审员来源更加广泛,结构更加合理。
  从参审案件情况来看,人民陪审员共参审刑事案件10002件,民事案件59616件,行政案件4711件,占一审普通程序案件总数的73.2%,其中约25%的参审案件以调解、撤诉结案,涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件1707件。
  两年多来,各试点法院大胆创新,积极探索,通过落实随机抽选、扩大参审范围等改革措施,陪审员年龄、学历以及群体结构进一步优化,初步解决了人民陪审员数量不足、编外“法官”、驻庭“法官”“陪而不审,审而不议”等长期困扰司法审判工作的问题。
 
  “加时赛”聚焦重点难题
 
  两年前的试点改革方案,意在使人民陪审员制度趋于大众化、平民化,破除“陪而不审”等现象。但试点实践在陪审员选任机制、职权和义务等具体规定上,遭遇新难题。
  2017年4月,全国人大常委会通过《决定》,将试点期限延长一年,吹响了人民陪审员制度改革“加时赛”的号角。
  如何破解这些难题,直接关系到本轮人民陪审员制度改革的成败,更决定了我国司法民主化的未来取向。
  “随机抽选”还是“专业陪审”?试点两年多来,人民陪审员选任方式实现了主要由组织推荐产生向随机抽选的转变。随机抽选能让陪审员更代表普遍的民意,但另一个问题也随之而来,抽选的陪审员积极性不高,缺乏专业背景,这成为目前改革试点中面临的主要问题。
  事实审和法律审如何区分?陪审员不再参审案件法律适用部分,是此轮试点改革主要措施之一,亦起到了完善制度作用。有媒体认为,在事实认定中,人民陪审员充分发挥了富有社会阅历、了解社情民意的优势。
  但最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏在《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定(草案)》的说明报告中介绍,目前在试点工作中,对探索事实审和法律审分离的做法,在专家学者和人大代表中仍存在较大争议,如何区分某一案件中的事实认定和法律适用问题还有待进一步研究。
  如何落实陪审员履职保障?《决定》规定,人民法院为实施人民陪审员制度所支出的补助和必要的开支,列入人民法院和司法行政机关的业务经费,由同级政府财政予以保障。两年来,试点法院加强经费保障,努力调动人民陪审员参审积极性。绝大多数试点法院落实了经费“统一管理、专款专用”的规定,不过有些法院领导对经费保障也有担忧。
  “这个问题不解决,很难保证人民陪审员制度今后的长久发展。”全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员何晔晖建议,应抓紧研究建立人民陪审员保障机制,包括陪审员的交通费、通讯费、办公地点以及其他的生活补贴,在试点结束之前,最高法院和国务院有关部门应研究出一个明确的意见,以便于陪审员制度改革试点结束后,这项工作能够健康平稳地发展起来。
  (综合《民主与法制》杂志、新华网、中国人大网、中国法院网等)
 
  结语
 
  尽管此轮改革还在完善中,但是改革试点的两年多时间里,人民陪审员制度正逐渐步入正轨,在国家司法裁判事务中发挥越来越重要的作用,成为有效反映民意、强化社会监督的重要机制。而此轮改革到目前为止所取得的成绩让我们有理由相信,人民陪审员制度的深入改革,虽是司法改革的一小步,但终究可能成为未来法治中国建成的基石。
 

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